二是增强裁判的可预测性(增强裁判行为公正度、透明度，规范审判权行使，提升司法公信力和司法权威)。
显然，《酉水河保护条例》集中呈现了自治州在一般地方立法权和自治立法权两类立法权之间的选择难题。从这个意义上说，恩施州人大赋予《酉水河流域保护条例》的地方性法规身份，实际上并不具备自主选择的空间。
如果侧重保护的是石林所承载的彝族民族历史和文化形象，[43]则可选择行使自治立法权。[50]2013年6月22日在柬埔寨金边召开的第37届世界遗产大会上，红河元阳哈尼梯田文化景观成功列入世界文化遗产名录，这可解读为官方在农业生产功能之外对梯田的民族文化属性的认可与强调。[24]杨旭：《民族自治地方立法选题及变通问题初探》，载《满族研究》2002年第3期。《民族区域自治法》的27项自治权的范围尚有进一步补充和扩容的可能，其重点在于《民族区域自治法》第六章所规定的上级国家机关的职责。因而在核心立场上，应以维护自治区自治立法的法安性为主：一方面，对上级自治立法范围缺失或过于抽象不利于实际实施的，自治州可根据《立法法》第73条第1款（一）的规定以一般地方立法权补充之。
1.理论基础：本民族内部事务的规范内涵 民族性是民族自治地方实施区域自治的权源，在规范层面上集中体现为《民族区域自治法》序言第二段中的本民族内部事务这一关键概念。就主要面向涉及民族因素的法律问题的自治州立法问题而言——如前所述——所谓的涉及本身就存在形式和实质两个不同的层面，实质性涉及通常指向自治立法权的行使，即具有政治属性的民族问题的法律确认。最后行政规则的创制功能。
从博弈论的角度来看，行政规则的行政拘束力不仅来自行政权威性，也来自于行政相对人的利益考量。[7]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第162-165页。[46]行政机关针对外部制定的非立法性规则，虽然没有明确的法律约束力，但构成了软法规范，[47]这些规范能够影响社会规范，而且随着时间的推移，将影响硬法的发展。如国务院发布的行政法规授权其所属各部委及下一级人民政府制定某事项的施行细则，省级人民政府、市人民政府发布的规章授权下级政府或者其所属职能部门(厅、局等)制定规章或者行政规范性文件等。
[33]See Werhan, K, Delegalizing Administrative State, 48 U. ill. L. Rev423(1996)， p.434. [34][美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第359页。实践中，行政机关通过规则解释和发展宪法，即在行政规则中注入宪法价值的考量、解决宪法上的问题，从而丰富和发展了宪法规范。
另外，基于行政机关固有权能而制定的规则，并不具有明确的法律效力，其效力主要源于行政权本身的权威和强制力。[73]从德日的做法可知，在法律允许的情况下，被授权的机关可以再将该权力授予其他机关。[8]参见袁曙宏：《行政立法》，《政治与法律》1985年第6期。[10]See Gillian E. Metzger, Embracing Administrative Common Law, 80 GEO. WASH. L. Rev.1293(2012). [11]See Allan Ashman, Measuring the judicial rule-making power, 59 Judicature 215(1976)., p.225. [12]See Colin S. Diver, Policymaking Paradigms in Administrative Law, 95 Harvard Law Review 393, 434(1981)., p.334. [13]张千帆教授认为，中国的抽象行政行为未必在严格意义上和美国相对应，但是美国行政程序法的规章(regulation)和规则(rule)大致对应着中国的行政法规、部门规章以及其它具有法律约束力的规范性文件。
因而行政规则的研究也应当回归以行政制规权为核心的学术脉络上来。因为从理性主义和分权理论来看，立法机关怎么会心甘情愿地将立法权让出呢？实际上，立法机关赋予行政机关规则制定权的真正目的是赋予行政机关更为灵活的执行权。因而，至少在初衷上，立法机关赋予行政机关的是执行权，而不是立法权。总之，行政制规权是行政权的特殊权能和面向，并非立法权，亦不宜使用行政立法权的概念。
这些都是行政机关解释宪法对公民权进行建构的例子。[2]法规命令是指行政机关发布的法律规范。
行政机关享有必要的发展自身程序的权力，并且可以利用其专业知识以恰当的方式制定行政政策。其典型化之外的形式是将行政惯例、道德习俗进行规则化。
See Emily S. Bremer, supra note51, at1221. [60]See J. Albert Hutchinson, supra note 15, p.284. [61]同前注[44]，杰里·L·马肖书，第228页。尽管大量行政规则的制定权来源于立法的授予，但并不能改变行政制规权的行政权本质，原因如下。根据行政规则的内容和形式，可以将行政规则再细分为立法性规则、解释性规则、程序性规则、一般政策性陈述等，避免当前我国立法性规则与行政规范性文件内容几乎一样，但性质上完全不同的尴尬，确立以法律授权、效力和内容为依归的行政规则体系，远离以权威和等级为圭臬的行政规则体系。首先，法律授权对于行政制规权具有多元化的意义。比如，同一行政机关可能将功能和内容相似的文件定性为性质完全不同的文件——有的是规章，有的是行政规范性文件。[14] 结合西方学术脉络和实践，笔者于本文中所称的行政制规权是指行政机关制定各种行政规则的行政权，是行政权的特殊面向，其核心功能在于生产各种行政规则。
总之，行政制规权只是行政权的特殊面向，并非立法权，因而，其仍然应当遵守从属于立法的原则，并且应当受到司法审查。行政机关制定规则行为之合法性很大程度上取决于法律需要理性解释这一事实。
作为一个具有相对封闭性、人员构成数量庞大、结构复杂的组织体系，行政系统存在自我规制(治理)的必要性和诉求。因为解释者的社会环境、历史情况、文化背景、传统观念和物质条件等都会对其产生实质的影响，而且执法本身也是一种具有创造性的活动。
[28]行政机关在制定规则的过程中，往往伴随着法律解释，因而如何解释法律对于规则制定具有深刻的影响。[4]比如，德国学者毛雷尔在将法规命令和行政规则进行区分的同时，还将行政规则分为四类，即组织规则和业务规则、解释性规则、裁量性规则和替代性规则。
第二，立法性规则必须基于法律授权。[45]参见上注，杰里·L·马肖书，第302页。第二，专门的解释性规则。行政规则的对人效力因规则内容和目的而存在差异，纯粹内部程序性、组织性规则仅适用于行政机关内部，而其他的行政规则既适用于行政机关，也适用于行政相对人。
在美国，由于公告——评论程序耗费时间往往过长，以至于很多机关经常制定临时性最终规则(interim final rules)，从而以善意的理由豁免于美国《联邦行政程序法》的程序要求，[99]旨在更加快捷地制定规则和政策指导。[50]现实生活中，行政机关制定的规则可能会涉及宪法问题或者规则本身就是对宪法的解释。
应当指出的是，立法性规则与我国目前的行政立法的范围有重合之处，但又不完全一致。此类规则的制定应当遵守特定的程序，而且受到司法审查。
解释性规则主要用于解释现存立法，一般不含新法。[4]同上注，哈特穆特·毛雷尔书，第608页。
理论上，行政机关对两种规则享有固有职权。因而，需要统一的行政法概念，对行政机关制定规则的行为进行概括和解释。[60]比如，历史上美国邮政局长在未经法律授权的情况下，仅基于行政部门执行性职权，便确立了将包含淫秽物品的邮件退回的规则，并得到了众议院司法委员会的认可。从域外经验看，宪法或者宪法性法律的一般性授权并不构成对行政机关的充分授权。
因而，应当强调行政规则在整个规范体系中从属于法律的地位。[44] 首先，行政机关通过制定规则构筑内部行政法和软法规范。
第一，行政机关为了实现其行政职能和使命，应当具备制定规则的固有权力。其关键权能是自治权，在其自治空间内，享有制定规则的裁量权，建构内部行政法体系。
首先，行政自治权存在于有限的行政自治空间中，而行政自治空间的客观存在有两个基础。很有可能，同样内容、同样效力的规范可以采取法规命令的形式或者行政规则的形式。
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如，当作为规制目标的X事项涉及跨行政区问题时，自治立法权就不宜作为选项出现。
[62]参见郑毅：《对新立法法地方立法权改革的冷思考》，载《行政论坛》2015年第4期。
指标建模可分为两个步骤： 第一，架构类型化、层级化的权利指标框。
[88]统计论证可将外在于法治的社会、经济发展指标作为并列坐标，在社会多元数据的相关分析中理解和推断评估结论。
二是控制绩效指标在整个指标群中的比重，避免将法治环境评估降格为纯粹的政策工具。